習近平要求發(fā)改委年底拿出新電改方案 各方仍在博弈
日期：2014-12-24 閱讀數：
當前媒體討論最多的所謂“新電改方案”提出“四放開(kāi)、一獨立”，即輸配以外的經(jīng)營(yíng)性電價(jià)放開(kāi)、售電業(yè)務(wù)放開(kāi)、增量配電業(yè)務(wù)放開(kāi)、公益性和調節性以外的發(fā)供電計劃放開(kāi)，交易平臺相對獨立。上述改革明顯會(huì )觸動(dòng)電網(wǎng)企業(yè)利益鏈，將會(huì )破除電網(wǎng)公司所掌控的巨大權勢。
對此，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授吳疆對企業(yè)觀(guān)察報記者透露：“國家發(fā)改委綜合改革司早已編制‘關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)’(以下簡(jiǎn)稱(chēng)‘征求意見(jiàn)稿’)，并廣泛征求意見(jiàn)。其中最大的亮點(diǎn)是確立了電網(wǎng)企業(yè)新的盈利模式，電網(wǎng)企業(yè)不再以上網(wǎng)及銷(xiāo)售電價(jià)差作為收入來(lái)源，而是按照政府核定的輸配電價(jià)收取過(guò)網(wǎng)費。”
電改再次上路，自然被寄予厚望。但中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授吳疆強調說(shuō)：“有關(guān)電改方案的討論仍在繼續，正經(jīng)歷著(zhù)上下、內外、左右各利益相關(guān)方的博弈，處于百家爭鳴階段。”他認為，電改是一個(gè)復雜的事情，目前各媒體報道的“方案已遞交國務(wù)院，有望于近期出臺”的言論過(guò)于樂(lè )觀(guān)，而公開(kāi)談?wù)摰乃^方案內容也只是部分被業(yè)界專(zhuān)家各自認可的征求意見(jiàn)稿中的內容，電改方案在年底前出臺有較大難度。
本報記者致電國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)及發(fā)改委相關(guān)負責人，得到的回答均是方案正在審定中，尚無(wú)定論，不便說(shuō)太多。
市場(chǎng)化，還原電能商品屬性
毋庸置疑，電改涉及問(wèn)題很多，而且每個(gè)問(wèn)題都有復雜的背景，牽涉多方利益，電改方案必然經(jīng)歷多方互動(dòng)和博弈。
不過(guò)吳疆認為，從具體操作層來(lái)講，當下的電改時(shí)機比以往任何時(shí)候都要好。除了政府高層領(lǐng)導的重視和推動(dòng)外，相比油氣、鐵路等領(lǐng)域的改革，電改還有其他方面的一些利好因素作為催化：
首先，電改已經(jīng)有過(guò)一次“廠(chǎng)網(wǎng)分離”的改革經(jīng)驗，發(fā)電企業(yè)也進(jìn)行過(guò)拆分，有一定的改革基礎；
其次，這些年輿論對電改的充分討論，更有利于電改決策的科學(xué)化；
其三，目前我國已經(jīng)有非常多的關(guān)于電改的研究報告及研究方案，積累了重要的理論支撐。
企業(yè)觀(guān)察報記者在采訪(fǎng)中發(fā)現，雖然新電改方案的神秘面紗還未揭開(kāi)，是否會(huì )在年底露面也仍然未知，但無(wú)論電力企業(yè)內部人士還是業(yè)界專(zhuān)家，都對此輪電改充滿(mǎn)信心，一致表示市場(chǎng)化的改革方向毫無(wú)懸念。
中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì )副秘書(shū)長(cháng)歐陽(yáng)昌裕分析，按照十八屆三中全會(huì )要求，我國要建立統一開(kāi)放、競爭有序的市場(chǎng)體系。具體而言，就是要解決企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧的問(wèn)題，解決消費者自由選擇的問(wèn)題，解決市場(chǎng)要素暢通流動(dòng)問(wèn)題。具體到電力行業(yè)，上述三方面問(wèn)題每個(gè)都待破解。
我國電力企業(yè)的投資權、定價(jià)權被政府掌控著(zhù)；生產(chǎn)要素的跨省、跨區域流動(dòng)也有著(zhù)方方面面的限制；電力資源的配置很大程度上通過(guò)行政審批來(lái)實(shí)現，而不是靠市場(chǎng)機制；電網(wǎng)公司統購統銷(xiāo)的經(jīng)營(yíng)模式?jīng)]有調動(dòng)起企業(yè)發(fā)展的積極性，還剝奪了消費者的自由選擇權。加上政府監管不到位，引發(fā)出諸如棄風(fēng)、圈地等負面怪病。“所以，此番改革的方向，一定是破除政府過(guò)度干預，改革政府行政配置資源體制，建立完善的電力市場(chǎng)。”歐陽(yáng)昌裕說(shuō)。
此觀(guān)點(diǎn)恰恰與今年6月份習近平總書(shū)記就推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費革命提出的5點(diǎn)要求相吻合。其中重要的一點(diǎn)是，“推動(dòng)能源體制革命，打通能源發(fā)展快車(chē)道。堅定不移推進(jìn)改革，還原能源商品屬性，構建有效競爭的市場(chǎng)結構和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機制，轉變政府對能源的監管方式，建立健全能源法治體系”。
電能的屬性一部分是其內在特質(zhì)規定的技術(shù)性，如不可大規模儲存、產(chǎn)供用的同時(shí)性等，這決定了電網(wǎng)存在的必要性，也是其容易形成壟斷的原因；另一部分則是由社會(huì )附加的，主要表現為社會(huì )性和商品性。社會(huì )性即電力資源是確保國家經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )穩定的保障性、基礎性資源；商品性即電力資源可以作為一般商品在市場(chǎng)上自由交易。
對于電能屬性的認識與實(shí)現，深刻影響到電力市場(chǎng)化改革的方向和推進(jìn)方式，影響到改革的路徑選擇，市場(chǎng)模式及政府監管手段等諸多方面。歐陽(yáng)昌裕分析，研究電能的三個(gè)屬性可以得出結論，電網(wǎng)應該保留其社會(huì )屬性和技術(shù)屬性，發(fā)揮電網(wǎng)設施的基礎性平臺作用，采取統一監管模式，并采用獨立的輸配電價(jià)。而發(fā)電側和售電側完全可以放開(kāi)，引入競爭機制。發(fā)電側早在2002年廠(chǎng)網(wǎng)分離的改革中就已經(jīng)放開(kāi)了，目前，關(guān)鍵是售電側的放開(kāi)。
據企業(yè)觀(guān)察報記者了解，目前流傳出來(lái)的電改征求意見(jiàn)稿強化售電側的市場(chǎng)競爭機制。對此，中國法學(xué)會(huì )能源法研究會(huì )常務(wù)理事、副會(huì )長(cháng)兼學(xué)術(shù)委員會(huì )主任吳鐘瑚表示，配電側和售電側放開(kāi)是我國電力產(chǎn)業(yè)朝著(zhù)市場(chǎng)化競爭方向發(fā)展的重要風(fēng)向。輸配分開(kāi)，適當引入競爭，有利于用戶(hù)端選擇權的強化，也有利于電價(jià)成本的降低。現在關(guān)鍵看放開(kāi)多大，取決于改革的力度有多大。如果僅僅是少量民資入股，那么就不會(huì )形成太大影響。如果形成若干配電商和售電商，并有一系列配套措施出臺，比如價(jià)格制定、市場(chǎng)監管、成本核算等，那么此輪電改將取得很大成效。
分類(lèi)管制，取消電網(wǎng)購售電業(yè)務(wù)職能
在我國，電網(wǎng)企業(yè)目前是發(fā)電企業(yè)與用戶(hù)之間產(chǎn)品傳輸和市場(chǎng)交易的唯一紐帶，所有市場(chǎng)上的電力交易和輸配必須通過(guò)電網(wǎng)公司。可以說(shuō)，我國電網(wǎng)公司通過(guò)這個(gè)渠道控制了電廠(chǎng)和用戶(hù)的兩端。
中投顧問(wèn)能源行業(yè)研究員宋智晨接受企業(yè)觀(guān)察報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，電網(wǎng)公司在電力行業(yè)所處的地位非常關(guān)鍵，電網(wǎng)壟斷既是保障電力行業(yè)穩健發(fā)展的重要因素，也是阻礙行業(yè)競爭效率提升的罪魁禍首。
在很多業(yè)界專(zhuān)家看來(lái)，電網(wǎng)的盈利模式和生存之道是我國十多年來(lái)電力體制改革的最大障礙。此輪電改，關(guān)鍵是要取消或弱化電網(wǎng)企業(yè)從事購售電的業(yè)務(wù)職能，適當引入競爭，讓發(fā)電企業(yè)與用戶(hù)實(shí)現直接而高效的交易。此前，吵得沸沸揚揚的“拆分電網(wǎng)”傳說(shuō)也正是基于這樣的認知。
對此，歐陽(yáng)昌裕表示：“售電放開(kāi)是大勢所趨，這意味著(zhù)未來(lái)賣(mài)電不是電網(wǎng)公司一家，而是多家。未來(lái)的發(fā)電企業(yè)，甚至是電商企業(yè)都有可能成立售電公司，賣(mài)電給用戶(hù)，用戶(hù)選擇將越來(lái)越多元化。”但他認為，這并非易事，輸配環(huán)節、銷(xiāo)售環(huán)節都需要有全面系統的規劃，能否取得實(shí)質(zhì)性突破，主要看國家層面的改革決心和配套改革措施。
無(wú)論接下來(lái)改革的挑戰如何，目前看來(lái)，配、售電放開(kāi)必然會(huì )改變電網(wǎng)的盈利模式。企業(yè)觀(guān)察報記者在采訪(fǎng)中發(fā)現，這似乎成為業(yè)界專(zhuān)家們的共識。吳鐘瑚直言：“電力改革的方向是市場(chǎng)化，而關(guān)鍵點(diǎn)在于形成多買(mǎi)家多賣(mài)家的格局。目前，電網(wǎng)公司統購統銷(xiāo)的運營(yíng)模式不利于這種格局的形成，是接下來(lái)電改的重中之重。”
當前，電網(wǎng)的盈利模式是差價(jià)模式，即電網(wǎng)公司從發(fā)電廠(chǎng)按照上網(wǎng)電價(jià)收電，并進(jìn)行調度、結算。然后，電網(wǎng)再按照銷(xiāo)售電價(jià)將電賣(mài)給用戶(hù)，上網(wǎng)電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)之間支出和收入的差額，即低進(jìn)高出的差價(jià)是電網(wǎng)公司的收入。但現在，這個(gè)價(jià)差已經(jīng)高到存在不合理之處。所以，業(yè)內專(zhuān)家認為，電網(wǎng)公司的收入模式將變?yōu)闇试S收入模式，也就是說(shuō)將電網(wǎng)作為一個(gè)與道路、管道一樣的公共資產(chǎn)、公用設施，只收取過(guò)網(wǎng)費，且采取獨立的輸配電價(jià)，并嚴格監管。
“如此一來(lái)，電網(wǎng)公司便與發(fā)電企業(yè)及售電企業(yè)沒(méi)有了利益之爭。國家對其考核角度也將發(fā)生非常大的改變，電網(wǎng)公司需要無(wú)歧視地對所有顧客開(kāi)放，包括發(fā)電公司和用戶(hù)，維持好電力系統的安全、穩定運行，做好政府委托給它的其他任務(wù)，比如電力普遍服務(wù)，特殊供應等。”歐陽(yáng)昌裕表示。
對于競爭性電力市場(chǎng)的形成，歐陽(yáng)昌裕還提出，要改變過(guò)去我國電力項目重審批、輕規劃的做法。“最好是通過(guò)強化國家統一規劃調控，讓規劃內各項目以公開(kāi)招投標的市場(chǎng)競爭方式尋找到合適的投資方來(lái)操作，如此方能避免目前存在的諸如圈地、尋租等不良現象的發(fā)生。同時(shí)，也有利于電力項目投資效率的提高及布局的科學(xué)與合理。”
改革不易，小步快走為上策
12年前，我國的電力體制改革打破了原國家電力公司集發(fā)、輸、配、售為一體，垂直運營(yíng)、高度集中的格局。中國電力體制實(shí)現廠(chǎng)網(wǎng)分離，成立了國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)兩家電網(wǎng)公司以及國電集團、大唐集團等五大發(fā)電公司，以及葛洲壩集團和水利水電建設總公司等四家輔業(yè)集團。
改革激發(fā)了五大發(fā)電企業(yè)以及眾多地方、外資、民營(yíng)發(fā)電企業(yè)多家辦電廠(chǎng)的競爭格局。年新增裝機量由改革前的2000萬(wàn)千瓦增加到近1億千瓦。國家發(fā)改委能源研究所原所長(cháng)周大地對企業(yè)觀(guān)察報記者表示，上一輪電改緩解了我國經(jīng)濟快速發(fā)展過(guò)程中長(cháng)期存在的電力短缺問(wèn)題，但遺憾的是，改革只解決了發(fā)電側的多賣(mài)家問(wèn)題，輸配分開(kāi)卻沒(méi)有實(shí)行，電價(jià)改革也相對滯后。在各利益方激烈博弈的背景下，電改陷入進(jìn)退兩難的僵局。
也正因為此，各種指責聲不絕于耳。發(fā)電企業(yè)認為電網(wǎng)企業(yè)利用交易和調度權制造了不公平、不公正的電力市場(chǎng)環(huán)境。電廠(chǎng)訴求調度獨立，不受制于電網(wǎng)企業(yè)。工商業(yè)用電戶(hù)認為電網(wǎng)獨家賣(mài)電是壟斷，剝奪了其選擇權，制造了高價(jià)。
矛頭直指電網(wǎng)改革，并一度引發(fā)甚為激烈的拆分大討論。時(shí)至今日，在我國電力資源供應能力相對過(guò)剩的背景下，周大地認為，我國需要通過(guò)新一輪電改解決輸配環(huán)節的不科學(xué)性，使得電力項目的投資、建設，電力資源的調度和使用更加優(yōu)化、更加高效，最終達到不斷推進(jìn)改革的終極目標。
如果改革已成定局，方向也已明朗，那么此輪改革該按照怎樣的節奏推進(jìn)？吳疆分析，過(guò)去十多年時(shí)間里，各種電力改革的口號層出不窮，比如競價(jià)上網(wǎng)、大用戶(hù)直購電試點(diǎn)等，但最終仍是雷聲大雨點(diǎn)小。這說(shuō)明電改牽扯的利益相關(guān)方博弈比較激烈，不那么容易推進(jìn)。所以改革不能急于求成，在大的改革方向和原則沒(méi)有錯的情況下，允許電改慢慢推進(jìn)，無(wú)論怎么改革，只要不后退都值得肯定。
歐陽(yáng)昌裕認為，當前改革最大的阻力實(shí)際上不僅是來(lái)自于企業(yè)，更多的是來(lái)自于利益攸關(guān)的政府相關(guān)部門(mén)。因為電改實(shí)際上也意味著(zhù)動(dòng)他們的命門(mén)，比如與審批相關(guān)的部門(mén)等。此外，改革涉及相關(guān)冗余機構的裁撤、人員的剝離，這些問(wèn)題處理不好，會(huì )增加改革的成本，并留下嚴重后遺癥，影響社會(huì )穩定。
所以，關(guān)于改革的節奏方面，他認為要注重頂層設計，統籌規劃，分步實(shí)施，切忌休克式改革。也就是說(shuō)，急不得，最好是小步走、不停步，三五年內有較大變化，八年、十年有根本性變化。
同時(shí)，電改也不能單打獨斗，要兼顧其他行業(yè)，綜合考慮其上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的改革節奏。要和我國整個(gè)經(jīng)濟體制改革協(xié)調，推進(jìn)改革過(guò)快容易陷入無(wú)序境地，最好先試點(diǎn)示范，然后通過(guò)總結經(jīng)驗，有成熟的方略后推而廣之。歐陽(yáng)昌裕強調說(shuō)：“改革態(tài)度、思想認識要積極，操作還是要穩妥。”
轉自企業(yè)觀(guān)察報
